- befolkningsutviklingen gir kostnadspress
- høyt investeringsnivå
- kraftig vekst i lånegjeld
- moderat lønnsvekst
- fortsatt lavt rentenivå
- forventer lavere bosetting av flyktninger
2.1 Hovedtrekk
Befolkningsveksten er justert opp og alderssammensetningen noe endret i forhold til forrige handlingsprogram. Det forventes reduksjon i de yngste aldersgruppene og lavere vekst enn tidligere for gruppene i yrkesaktiv alder. I de eldste aldersgruppene forventes det økt vekst. Endringene i de yngre årsklassene er imidlertid ikke stor nok til å påvirke investeringsbehovet i skoler og barnehager de nærmeste årene. Økningen i antall eldre vil deretter kreve betydelige investeringer innen Pleie og omsorg. I dette handlingsprogrammet er også store investeringer innen Kultur og fritid lagt inn. Forventet investeringsnivå er betydelig over tidligere års investeringer. Det økte finansieringsbehovet har medført behov for å saldere mot reserver og vil kreve løpende omstilling og effektivisering av tjenestene i årene fremover.
Den endrede befolkningssammensetningen vi ser tendens til i dette handlingsprogrammet, kan på lengre sikt bety at behovet for investeringer vil endres. Rådmannen vil komme tilbake til dette i neste revidering av langsiktig driftsanalyse og investeringsplan (LDIP) i 2018.
Veksten i de eldste aldersgruppene har ennå ikke satt inn for alvor, og dette gir kommunen tid og handlingsrom for endring. Strategien fra forrige handlingsprogram videreføres derfor ved å tilrettelegge for langsiktig bærekraft. Økonomisk sett innebærer dette å skape et driftsresultat som kan bære et høyt investeringsnivå, samt å omstille til kostnads- og ressurseffektive driftsformer som kan gjøre det mulig fortsatt å levere kvalitativt gode tjenester når andelen omsorgstrengende innbyggere øker.
Brukere har fått styrkede rettigheter på flere områder, samtidig som det er en tendens til innføring av nasjonale normkrav i tjenestene. Dette utfordrer kommunens handlingsrom til nytenkning om driftsmodeller for å ivareta gode tjenester innen strammere økonomiske rammer.
I dette handlingsprogrammet har Rådmannen ikke foreslått vesentlige endringer i tidligere vedtatte innsparingstiltak. Bakgrunnen har dels vært forventningen om fortsatt stram styring av utgiftsveksten. Utgiftsbehovet har imidlertid økt betydelig, blant annet som følge av eksterne forhold som kommunen på kort sikt ikke kan påvirke effekten av. Dette gjelder blant annet brukerstyrt personlig assistanse (BPA), styrkede rettigheter og behov for spesialpedagogiske tiltak i barnehage, og svikt i vederlagsinntektene innen Pleie og omsorg. Eventuell innføring av ny norm for barnehagebemanning som nå er på høring, er foreløpig ikke innarbeidet i budsjettene, men vil hvis den innføres i tråd med varslingen i kommuneproposisjonen, påvirke kommunens økonomi i handlingsprogramperioden i negativ retning. Videre er digital skolehverdag og klima satsingsområder der Rådmannen har foreslått ulike tiltak både innenfor drifts- og investeringsbudsjettet. Merbehovene er dels muliggjort gjennom bruk av oppsparte reserver. Tilsvarende utgiftsvekst i handlingsprogram fremover vil ikke være mulig eller bærekraftig uten vedtak om nye betydelige innsparingstiltak.
Investeringsbehovet sammen med store merbehov innen driften har medført at Rådmannen har foreslått betydelig bruk av investeringsfond for å saldere investeringsbudsjettet. Dette er i tråd med intensjonen bak investeringsfondet, da det i denne perioden er en topp i investeringsbehovet i 2019. Med dette er også kravet til egenkapital fra driften redusert. Dersom alle investeringene gjennomføres som planlagt, forventes gjeldsgraden å stige til 89 prosent i 2021, fra et nivå på om lag 62 prosent i utgangen av 2016.
Forventningen om en kraftig vekst i de eldste aldersgruppene, samtidig som statens inntekter (og dermed kommunens inntekter) kan bli mindre, gjør at kommunen må være forberedt på mer økonomisk krevende tider i årene etter 2021. Det er mulig en utvikling med strammere nasjonale kommunebudsjetter vil komme allerede i løpet av handlingsprogramperioden. Det blir derfor nødvendig med sterk prioritering av merbehovene i de neste års handlingsprogrammer, samtidig som det må forventes behov for nye innsparingstiltak for å kunne saldere budsjettene.
2.1.1 Investeringsbudsjettet i handlingsprogrammet
I perioden 2018 til 2021 foreslår Rådmannen investeringer på til sammen 9,2 milliarder kroner fordelt slik mellom rentable1 og ikke-rentable2 investeringer:
| Beskrivelse | Regnskap | Budsjett | Budsjett | Handlingsprogram | Sum | ||
|---|---|---|---|---|---|---|---|
| 2016 | 2017 ØMI | 2018 | 2019 | 2020 | 2021 | 2018-2021 | |
| Investeringer totalt | 1 259 | 2 025 | 2 312 | 2 604 | 2 190 | 2 105 | 9 210 |
| Ikke-rentable investeringer | 885 | 1 551 | 1 770 | 2 119 | 1 733 | 1 714 | 7 336 |
| Rentable investeringer | 374 | 475 | 542 | 485 | 456 | 391 | 1 874 |
I forhold til forrige handlingsprogram forventes det nå et noe høyere investeringsnivå i 2018, og et betydelig høyere investeringsnivå i 2019 og 2020. Investeringsnivået i 2021 går midlertidig ned til 2017-nivået. Erfaringsmessig (og i tråd med nøkkeltall) er det et visst etterslep i investeringsporteføljen. Dette kan bidra til å jevne ut veksten, slik at det ikke er gitt at 2021 blir et unntaksår. I og med at investeringer innen kultur og idrett er fremskyndet, vil investeringsbehovet i årene etter 2021 være redusert i forhold til forutsetningene i LDIP, men anslått investeringsbehov vil fortsatt ligge mellom 2,3 og 2,5 mrd. per år i perioden 2022 til 2024.
Det skal investeres mye i skoler og barnehager i perioden. Både for å ta igjen kapasitetsetterslep, og for å tilrettelegge for flere barn og unge fremover. Innen bistands- og omsorgssektoren fortsetter arbeidet med å legge til rette for strukturelle grep med etablering av større, robuste og driftseffektive boliganlegg. Forslag til investeringer innenfor vann-, avløps- og renovasjonsområdet (VAR) bygger på ny hovedplan for vann og avløp. I tillegg er det avsatt over en milliard kroner til omsorgs- og velferdsboliger, og utbyggingen av fase 2 starter på Fornebu. Det er avsatt 480 millioner kroner til ny Nadderud stadion og svømmehall på Rud i handlingsprogramperioden. Disse prosjektene er planlagt avsluttet i 2021/2022.
1) Rentable investeringer og lånegjeld er selvfinansierende investeringer hvor lån til disse investeringene betjenes av brukere, via husleie, gebyrer og avgifter. I Bærum kommune defineres investeringer i vann, avløp og renovasjon (VAR) og boliger som rentable investeringer. I tillegg knyttes formidlingslån til denne kategorien.
2) Ikke-rentable investeringer og lånegjeld er investeringer som ikke er selvfinansierende, og hvor lån til disse investeringene må betjenes av kommunens egne midler (kommunens frie inntekter og fond).
Målet om å legge om kursen i en klimaklok retning allerede i denne handlingsprogramperioden, og være en klimanøytral kommune innen 2050, reflekteres i investeringene ved løsninger som gir redusert energiforbruk i kommunale bygg. Videre vil en handlingsplan for sykkel, og ladepunkter for offentlig parkering og kommunale tjenester, iverksettes.
For detaljer rundt periodens investeringsplaner henvises det til kapittel 8.
Budsjettet i økonomiplanperioden (2019–2021) representerer en oversikt over økonomien ut ifra den kunnskapen man har i dag. Planene for disse årene vil bli revidert med hensyn til både rammer, tiltak og fremdrift i de neste års handlingsprogram.
2.1.2 Driftsbudsjettet i handlingsprogrammet
Den forventede økningen i kommunenes inntekter, signalisert i kommuneproposisjonen for 2018, skal dekke opp for kommunenes utgifter som følge av forventet endring i befolkningen. I tillegg skal inntektsveksten dekke pris- og lønnsveksten fra 2017 til 2018.
For å skape rom for finansiering av investeringsbehovet er det i forslag til handlingsprogram lagt opp til en resultatgrad på 4,8 prosent i 2018 og cirka 4,5 prosent øvrige år. Dette er innenfor vedtatte økonomiske handlingsregler, med anbefalt netto resultatgrad på 4 prosent og minimum 3 prosent.
Rådmannen har funnet rom for å:
- Kompensere for sektorenes pris- og lønnsvekst.
- Kompensere for endringer i demografiske forhold.
- Dekke øvrige prioriterte merbehov i sektorene med 138 mill. i 2018, økende til 269 mill. i handlingsprogramperioden. Økningene gjelder blant annet digital skolehverdag, tidlig innsats, brukerstyrt personlig assistanse (BPA), vederlagsinntekter, klimatiltak og FDV-utgifter.
Utgifter relatert til flyktninger er redusert. Dette skyldes færre flyktninger og må sees i sammenheng med reduserte inntekter fra integreringstilskuddet.
Rådmannen har videreført omstillingstiltakene fra forrige handlingsprogram. Alle omstillingstiltakene lar seg imidlertid ikke gjennomføre etter opprinnelig plan, og Rådmannen har derfor foreslått noen mindre endringer. Hovedelementene i omstillingstiltakene handler i stor grad om å gjøre strukturelle endringer i tjenestene. Større bygg innen skoler og barnehager vil på sikt gi lavere driftskostnader. Det er fortsatt fokus på effektivisering og optimalisering av tjenestene.
Samlet legges det opp til en brutto innsparing på 101 mill. i 2018, stigende til 208 mill. i 2021, sett i forhold til 2017-nivået. Innsparingene kombinert med de foreslåtte merbehovene innebærer en samlet netto økning i områdenes driftsrammer på 59 mill. i 2018, stigende til 190 mill. i 2021. I tillegg kommer pris- og lønnsveksten.
Det vises til nærmere redegjørelse i kapittel 2.2.3 Merbehov og innsparinger/mindrebehov.
Det store investeringsbehovet sammen med merbehov innen driften har medført at Rådmannen har foreslått bruk av investeringsfond på nærmere 300 mill. for å saldere investeringsbudsjettet. Samtidig foreslås avsetninger fra forrige handlingsprogram til investeringsfondet på 35 mill. i 2020 reversert.
Beregningene fra pensjonskassene viser en økning i pensjonskostnadene for 2018 på 20 mill. (3,1 prosent) sammenlignet med vedtatt budsjett for 2017. Økningen er omtrent som forventet lønnsvekst i 2018.
Det vil alltid være usikkerhet i forutsetningene som legges til grunn for både skatteinntektene og finansområdet. Rentenivået er historisk lavt, og det kan komme endringer som gjør at renten stiger raskere enn det som ligger til grunn i Rådmannens forslag. I tillegg kan avkastningen fra forvaltningsfondet avvike betydelig fra budsjettet i det enkelte år. Fondet har en bufferkapital for å møte de årlige svingningene. Avkastningen slår likevel ut på det årlige netto driftsresultatet for kommunen. Videre er det usikkerhet rundt fremdriften av investeringsprosjektene og utlånsbehov som vil påvirke utviklingen i gjeldsnivået.
Videreføringen av innstrammingstiltakene fra tidligere handlingsprogram innebærer flere administrative budsjettreduksjoner innen de foreslåtte rammer per sektor. Det gjelder forhold som ikke skal ha direkte konsekvenser for brukere av kommunens tjenester, og som derfor ligger innenfor Rådmannens fullmakter, gitt at rammene for den enkelte sektor vedtas som forutsatt. Tiltak som medfører prinsipielle endringer i tilbudet til innbyggere eller brukere, fremmes som forslag som må vedtas av kommunestyret.
Det vises til omtale under tjenestekapitlene for utfyllende informasjon på tjenesteområdene.
2.2 Grunnlag for budsjetteringen
2.2.1 Budsjettforutsetninger i 2018
- prisvekst 2,1 prosent
- lønnsvekst 2,9 prosent
- deflator 2,6 prosent
- pengemarkedsrente 1,5 prosent
- befolkningsvekst 1,0 prosent
2.2.2 Demografi og demografikompensasjon
Befolkningsprognosen for Bærum kommune viser en gjennomsnittlig årlig befolkningsvekst på cirka 1,1 prosent i handlingsprogramperioden. Budsjettene til programområdene Barnehager, Grunnskoleopplæring og Pleie og omsorg justeres årlig i henhold til endringer i befolkningen. Dette skjer ved bruk av demografikompensasjonsmodeller. For Barnehager justeres cirka 90 prosent av budsjettet, for Grunnskoleopplæring cirka 75 prosent av budsjettet og for Pleie og omsorg cirka 55 prosent, basert på endringer i befolkningsveksten.
Ny befolkningsprognose gir en reduksjon i antall barn i barnehagealder sammenlignet med forventet 2017nivå. Prognosen viser en vekst i antall elever i grunnskolen, og er omtrent på samme nivå som i forrige prognose. I gruppen yrkesaktive viser prognosen en lavere vekst enn i forrige prognose, noe som medfører lavere skattevekst. Det forventes fortsatt en kraftig vekst i aldersgruppen 67 år og eldre.
Det vises for øvrig til kapittel 9 Befolkningsutvikling og boligbygging.
Tabellen under viser oppdatert beregnet demografikompensasjon (økte driftsrammer som følge av befolkningsvekst) for årene 2018–2021, i forhold til budsjett 2017 etter Økonomimelding I 2017.
Rådmannen foreslår at rammene for de aktuelle områdene justeres i henhold til tabellen over.
2.2.3 Merbehov og innsparinger/mindrebehov
Rådmannen foreslår også å dekke øvrige merbehov i sektorene som vist i tabellen under. Tabellen inkluderer tidligere vedtatte merbehov og viser økning fra vedtatt budsjett per Økonomimelding I 2017:
Økningene gjelder blant annet digital skolehverdag, tidlig innsats, BPA, vederlagsinntekter, klimatiltak og FDV-utgifter. Flere av merbehovene er knyttet til befolkningsvekst for områder som ikke mottar demografikompensasjon direkte. Tiltakene er beskrevet nærmere under tjenestene.
For å sikre et økonomisk handlingsrom og bærekraft på lengre sikt har Rådmannen videreført omstillingstiltakene vedtatt i forrige handlingsprogram, samt gjort enkelte endringer. Fordelingen er vist i tabellen under. Tiltakene er beskrevet nærmere under tjenestene.
Tabellene under viser summen av endringer i demografikompensasjon, merbehov og innsparinger/ mindrebehov. Endringene vises i forhold til vedtatt budsjett per Økonomimelding I 2017.
I tillegg forslår Rådmannen å kompensere for sektorenes pris- og lønnsvekst.
2.3 Drift
2.3.1 Hovedoversikt
1) Kolonnen budsjett 2017 inneholder alle utførte budsjettendringer uavhengig av om de er politisk vedtatt eller ikke. I tillegg til vedtatte endringer i ØKMI ligger tekniske endringer som for eksempel omfordeling budsjett lærlinger og kompensasjon lønnsoppgjør inne. Dette er endringer som vil bli vist frem i forbindelse med ØKM II.
2) Inneholder netto premieavvik, ufordelte tiltak, samt regnskapstall for internfinansierte enheter og selvforsikring.
3) Lønns- og pensjonsreserven skal dekke effektene av lønnsoppgjørene for 2017 og 2018, økning i pensjonspremie og merutgifter til avtaler med private. Reserven er foreløpig ikke fordelt på sektorene, men fordeles sektorene når lønnskostnadene er klarlagt etter lønnsoppgjørene og fordelingen av pensjon gjennomført.
Bruk av netto driftsresultat
Netto driftsresultat brukes til å overføre midler for å finansiere investeringene og for å avsette midler til bundne og ubundne fond. Bruk av fond vil medføre reduksjon i kravet til netto driftsresultat. Avkastningen fra forvaltningsfondet avsettes for å opprettholde realverdien av fondet og for å finansiere investeringene i årets handlingsprogram. Videre foreslås tidligere vedtatte avsetninger til risikopott og forsknings- og innovasjonsfond videreført.
På grunn av det høye investeringsbehovet foreslår Rådmannen ikke å avsette til investeringsfondet. Det foreslås bruk av investeringsfondet for å finansiere investeringene, se kapittel 2.4 for nærmere omtale.
Rådmannen vil se på muligheten til mer aktiv bruk av investeringsfondet fremover. Fondet styrkes i år med lavere investeringsnivå og i år med regnskapsoverskudd, og brukes av i år med høye investeringer. Det siste for å dempe presset på driften. Rådmannen kommer tilbake til drøftingene av prinsippene for avsetning til og bruk av investeringsfondet i neste rullering av langsiktig driftsanalyse og investeringsplan. Avsetning til transport blir benyttet på investeringsbudsjettet til nyinvesteringer i biler. Linjen for bufferfond viser hva som brukes/avsettes årlig for å nå målet om et bufferfond på minimum 100 mill. i 2021.
2.3.2 Pensjonskostnadene
Aktuarberegningene fra pensjonskassene viser en økning i pensjonskostnadene for 2018 på 20 millioner kroner sammenlignet med vedtatt budsjett for 2017. Økningen tilsvarer 3,1 prosent og tilsvarer omtrent forventet lønnsvekst.
Pensjonspremien til pensjonskassene økes med 15 mill. (2,3 prosent) til 679 mill. Premieavviket økes med 22 mill. til 195 mill. Amortiseringen av premieavviket økes med 26 mill. til 185 mill.
Gjenstående akkumulert premieavvik var 989 mill. ved utgangen av 2016. Når det årlige amortiseringsbeløpet blir større enn premieavviket, vil effekten av ordningen bli negativ i regnskapet, og det gjenstående akkumulerte premieavviket vil gradvis reduseres. Dette krysningspunktet tar noe lengre tid å nå enn tidligere antatt. Beregninger basert på forutsetningene lagt til grunn i dette handlingsprogrammet, viser at effekten vil bli negativ i 2019. I 2021 forventes det akkumulerte premieavviket å være redusert til 837 mill.
Premieavviket har frem til 2011 vært amortisert over 15 år. Premieavvik oppstått fra og med 2011 amortiseres over 10 år. Premieavvik som oppstår fra og med 2014, amortiseres over 7 år.
Sammenhengen mellom premieavvik, amortisering (nedskriving) av premieavviket og det gjenstående akkumulerte premieavviket i balansen er vist i figuren under.
Utvikling i premieavvik
2.3.3 Finansutgifter og inntekter
Finansutgiftene øker utover i handlingsprogramperioden, og vil utgjøre i størrelsesorden seks prosent av kommunens inntekter i 2021. En viktig årsak er de omfattende investeringsplanene og den medfølgende gjeldsøkningen. Egen gjeld ventes å utgjøre nærmere 90 prosent av årlige inntekter for kommunen i 2021. Da er lån til videre utlån holdt utenom. Samtidig ventes noe stigning i renten. Rentenivået er historisk lavt, og det ventes fortsatt lave renter de nærmeste årene. De første årene er budsjettert med samme markedsrente som i forrige handlingsprogram (1,5 til 2,0 prosent), og siste år med 2,5 prosent. Renteanslagene er forbundet med usikkerhet, og høyere renter vil gjøre gjelden tyngre å betjene.
Den budsjetterte avkastningen fra forvaltningsfondet bidrar til å redusere kommunens netto finansutgifter.
2.3.4 Sentrale inntekter
2.3.4.1 Frie inntekter (skatt og rammetilskudd)
De frie inntektene er de klart største inntektene for Bærum kommune. Av kommunens samlede inntekter utgjør de frie inntektene om lag 74 prosent.
Revidert nasjonalbudsjett for 2017 og kommuneproposisjonen for 2018 er en del av grunnlaget for beregningen av de frie inntektene. Regjeringen legger opp til en realvekst i de frie inntektene på mellom 1,1 og 1,2 prosent fra 2017 til 2018. I tillegg ligger det en forventning om en effektivisering av kommunal sektor. Regjeringens beregninger viser at om kommunesektoren setter et effektiviseringskrav til egen virksomhet på 0,5 prosent, tilsvarer det 1,2 milliarder kroner i 2018, som kan brukes til styrking av tjenesten i tillegg til det som følger av inntektsveksten. I handlingsprogrammet har Rådmannen lagt opp til en årlig effektivisering på mellom 101 til 208 millioner kroner (gjennomsnitt 165 mill.), som i gjennomsnitt utgjør 2,4 prosent sammenlignet med sum driftsutgifter for sektorer i 2017.
I tillegg vurderer Rådmannen skatteanslaget på bakgrunn av forventet skatteinngang 2017, ny befolkningsprognose for landet og for Bærum, og forventet lønnsvekst og arbeidsledighet.
I Rådmannens forslag til handlingsprogram legges det opp til en gjennomsnittlig nominell vekst på 3,6 prosent i de frie inntektene fra 2018 til 2021. Dette tilsvarer en gjennomsnittlig realvekst på 1,1 prosent. Veksten i de frie inntektene er forventet å bli noe lavere enn det som har vært tilfelle de siste årene. Hovedårsaken ligger i en forventning om noe svakere utvikling i skatteinntektene fremover enn det som har vært tilfelle de siste årene.
Skatt
Bærum kommune opplever store årlige variasjoner i skatteinntektene. Årsaksforholdene er sammensatte og komplekse, noe som gjør det utfordrende å lage treffsikre prognoser. I tillegg til utviklingen i lønnsutgifter og antall skatteytere vil statlige endringer i skattøre og skatteregelverket påvirke skatteinngangen.
I perioden 2018 til 2021 legger Rådmannen opp til en gjennomsnittlig nominell skattevekst på 3,9 prosent, som er lavere enn det som har vært tilfellet de fem siste årene.
2016 ble et toppår for skatteinngangen til Bærum kommune, med en nominell vekst på over 16 prosent. Mye av årsaken til den høye skatteinngangen var ekstraordinære forhold fra ligningsåret 2015 og tilpasning til endringer i skattereformen. I Handlingsprogram 2017–2020 la Rådmannen inn en forutsetning om at situasjonen for ligningsåret 2016 ville normalisere seg, og at det ikke kunne forventes tilsvarende skatteinntekter for 2017. Skatteinngangen i 2017 ser imidlertid ut til å bli en god del bedre enn forutsatt.
Mye av forklaringen ser ut til å være manglende korrigering av skattekort. Forskuddsutskrivingen for 2017 er basert på 2015, og for mange skatteytere var skattbart aksjeutbytte i 2015 uvanlig høyt. Skatteytere som ikke endrer skattekortet sitt, vil betale for mye skatt i 2017, som de vil få igjen i 2018. Bærum forventer derved lavere marginoppgjør1 og restskatteinnbetalinger i 2018 enn hva som har vært realiteten de siste årene. Rådmannen anslår derfor en noe lavere vekst i 2018 enn utover i perioden.
I tillegg viser ny befolkningsprognose en gjennomsnittlig vekst i aldersgruppen 20–66 år i perioden 2018– 2021 på om lag en prosent, som er et halvt prosentpoeng lavere enn hva som har vært tilfelle de siste fire årene. Denne aldersgruppen er den viktigste i vurderingen av utviklingen i antall skatteytere, og lavere vekst vil påvirke skatteinntektene i negativ retning.
Det som trekker i positiv retning er den lave arbeidsledigheten. Arbeidsledigheten har holdt seg stabilt lavt de siste årene, og det forutsettes at den fortsetter å holde seg lav i kommende handlingsprogramperiode. Andre forhold er forventet lønnsvekst. Landstallene fra SSB (Statistisk sentralbyrå) viser en prognose som anslår en noe høyere gjennomsnittlig lønnsvekst fremover sammenlignet med de fem siste årene.
2.3.4.2 Andre sentrale inntekter
Vertskommunetilskudd
Dette omfatter tilskudd til tjenester for bærumsbosatte mennesker med psykisk utviklingshemming fra tidligere Emma Hjorths hjem. Rådmannen forutsetter samme tilskudd som i 2017 i hele perioden.
Rente- og investeringskompensasjon fra staten
Bærum får kompensasjon for investeringskostnader til grunnskolereformen (seksårsreformen), kompensasjonstilskudd for omsorgsboliger og sykehjemsplasser, rentekompensasjon for kirkebygg, og rentekompensasjon for skole- og svømmeanlegg (gammel og ny ordning). Tilskuddet utbetales fra Husbanken, og det er Husbankens egen flytende rente som ligger til grunn for beregningen av rentekompensasjonen. Det er lagt til grunn en rente på 2,0 prosent i inntektsanslaget for 2018.
Integreringstilskudd for flyktninger
Rådmannen forutsetter en noe lavere bosetting i dette handlingsprogrammet enn det som lå til grunn i handlingsprogrammet for 2017–2020. Det er i hovedsak anslaget for bosetting av enslige mindreårige som er nedjustert. Beregningene tar utgangspunktet i en bosetting av 290 nye flyktninger hvert år i handlingsprogramperioden, hvorav 25 er enslige mindreårige.
Kalkulatoriske renter og avskrivninger
For områdene vann, avløp, renovasjon og byggesak er det bestemt at gebyret skal baseres på selvkost, inkludert kapitalkostnader (kostnader knyttet til renter og avskrivninger). Det benyttes kalkulatoriske kostnader i selvkostberegningene, og disse blir belastet på de ulike områdene. Kalkulatoriske kostnader angir beregnede alternativkostnader av den avkastning kommunen alternativt kan oppnå ved plassering av investeringsbeløpet i markedet. For handlingsprogramperioden 2018–2021 er det foretatt justeringer i de kalkulatoriske kostnadene i forhold til handlingsprogrammet for 2017–2020.
1 ) Det settes av 8 prosent av faktisk innbetalte forskuddstrekk og forskuddsskatt som skal gå til å dekke utbetalingen av til gode skatt for de som har innbetalt for mye skatt i ligningsåret. Det er kommunestyret som bestemmer avsettingsprosent. 8 prosent har som hovedregel vært tilstrekkelig for å dekke Bærum kommunes utbetalinger av til gode skatt. Settes det av for mye, vil dette bli tilbakeført til skatteregnskapet i november og være en del av skatte inngangen det aktuelle året. Setter vi av for lite, vil dette blir trukket av skatteinngangen i november. Marginoppgjøret påvirker derfor den faktiske skatteinngangen i regnskapsåret.
2.4 Investeringer
2.4.1 Innledning
Rådmannen legger opp til et omfattende investeringsprogram i handlingsprogramperioden. Rådmannens forslag tar utgangspunkt i den langsiktige investeringsplanen fremlagt i kommunestyresak 31/17, 29.3.17, Langsiktig driftsanalyse og investeringsplan 2018–2037 (LDIP). Investeringsprogrammet er oppdatert i forhold til den nye digitaliseringsstrategien og de behov og løsninger som er angitt i vedtatt skolebehovsanalyse 2016–2025, barnehagebehovsanalyse 2016–2035, behovsanalysen for bo- og behandlingssentre, omsorgsboliger og velferdsboliger og ny hovedplan for vann og avløp.
Det er søkt å etablere et investeringsprogram som ivaretar hensynet til både totaløkonomi og gjennomføringsevne.
Figuren viser langsiktig investeringsplan korrigert for Rådmannens forslag til handlingsprogram 2018–2021.
Investeringsbehovet i denne planen er 1,4 milliarder kroner høyere, sammenlignet med forrige handlingsprogram. Som figuren viser, er nivået i handlingsprogramperioden godt over gjennomsnittet fra tidligere år og for perioden 2017–2037. Rådmannen viser til tiltak for mer arealeffektive løsninger og fokus på livsløpskostnader for å optimalisere ikke minst eiendomsinvesteringene. Nivået vil kunne påvirkes gjennom hvilken tilnærming som velges for å løse behovene i befolkningen, som større barnehager og skoler, rimeligere og mer standardiserte løsninger, sambruk med mer.
2.4.2 Hovedtrekk investeringer
Her redegjøres det overordnet for kommunens samlede investeringer. For detaljerte redegjørelser omkring de enkelte investeringer som er foreslått i perioden, vises det til eget kapittel.
I tråd med opptrappingsplanen i Langsiktig driftsanalyse og investeringsplan (LDIP) 2018–2037 legges det opp til en fortsatt gradvis økning i den årlige bevilgningen til formuesbevaring, fra 174 millioner kroner i 2018 til 200 mill. i 2021. Samlet for handlingsprogramperioden foreslår Rådmannen å sette av om lag 750 mill. for å ta igjen opparbeidet vedlikeholdsetterslep.
Ny digitaliseringsstrategi ble vedtatt av kommunestyret i 29.3.17, sak 33/17. Strategien beskriver hva Bærum kommune ønsker å oppnå innen fire satsingsområder knyttet til:
- innbyggere
- ansatte
- ledelse og informasjonsdeling
- virksomhetsstyring og organisasjonsutvikling
For kommunens digitaliserings- og IT-prosjekter håndteres investeringene samlet. Rådmannen legger frem et ambisiøst investeringsprogram for kommende handlingsprogramperiode, hvor det er estimert et investeringsbehov på 700 mill. I tillegg til omtale i kapittel 8 vises det til egen handlingsplan for digitalisering 2018–2021, som legges frem i tilknytning til handlingsprogrammet.
Innen skole er den vedtatte skolebehovsanalysen innarbeidet. Behovet for skoleinvesteringer er høyt de nærmeste årene, grunnet kapasitetsetterslep og befolkningsvekst. De største enkeltstående prosjektene i perioden er (totalramme i parentes):
- Ballerud barneskole – ny fire-paralleller, 123 mill. i perioden (430 mill.)
- Bekkestua ungdomsskole – utvidelse til ti paralleller, 175 mill. i perioden (185 mill.)
- Gommerud ungdomsskole – utvidelse til seks paralleller – rehabilitering og utvidelse, 135mill. i perioden (290 mill.)
- Levre barneskole, ny fire-paralleller, 397 mill. i perioden (420 mill.)
- Bekkestua barneskole, ny fire-paralleller, 302 mill. i perioden (385 mill.)
Vedtatt barnehagebehovsanalyse 2016–2035 ligger til grunn. De største enkeltstående prosjektene i perioden er (totalramme i parentes):
- omstrukturering barnehager område Sandvika/Tanum 200 plasser, 82 mill. i perioden (106 mill.)
- Jarenga barnehage – 160 plasser, 74 mill. i perioden (86 mill.)
- permanent avlastningsbarnehage, østre Bærum, 78 mill. i perioden (80 mill.)
Vedtatt behovsanalyse for bo- og behandlingssentre, omsorgsboliger og velferdsboliger 2017–2036 ligger til grunn. De største enkeltstående prosjektene i perioden er (totalramme i parentes):
- omstrukturering og kapasitetsutvidelse, bo- og behandlingssentre, Berger, 376 mill. i perioden (548 mill.)
- utvide Vallerhjemmet (utvides med 76 plasser), 230 mill. i perioden (278 mill.)
- bofellesskap for mennesker med demens i landsbykonsept (158 plasser), 617 mill. i perioden (712 mill.)
- bo- og behandlingssenter – Lindelia (131 plasser), 447 mill. i perioden (475 mill.)
- omsorgs- og velferdsboliger, samlet 1,1 mrd. i perioden
I tillegg kommer eventuell fremskynding av prosjekter for heldøgns omsorgsplasser som vil kunne øke investeringsnivået i den nærmeste handlingsprogramperioden for prosjekter som ikke ligger inne allerede. Dette vurderes opp mot de økte investeringstilskudd som utløses.
I tråd med vedtaket i kommunestyresak 31/17, 29.3.17 (LDIP) har Rådmannen innarbeidet de aller høyest prioriterte behovene innen Kirke, kultur og idrett i dette handlingsprogrammet. Rådmannen ble bedt om å vurdere muligheten for fremskynding av prosjekt for svømmeanlegg på Rud. Det er krevende, men gjennomførbart. De største enkeltstående prosjektene i perioden er (totalramme i parentes):
- ny Nadderud stadion, 220 mill. i perioden (364 mill.)
- svømmeanlegg Rud, 263 mill. i perioden (285 mill.)
- elvepromenaden – Sandvika, 110 mill. i perioden (160 mill.)
Forslag til investeringer innenfor VAR-området bygger på Hovedplan vannforsyning, avløp og vannmiljø 2017–2020. Rådmannen foreslår å sette av i overkant av 750 mill. til formålet i perioden.
I kommende handlingsprogramperiode vil utbyggingen av Fornebu fase 2 begynne. De største enkeltstående prosjektene perioden er (totalramme i parentes):
- Oksenøya senter, 699 mill. i perioden (832 mill.)
- brannstasjon Fornebu, 15 mill. i perioden (258 mill.)
- ny gravplass Fornebu, 81 mill. i perioden (90 mill.)
- Nansenparken barnehage 200 plasser, 60 mill. i perioden (146 mill.)
Figuren viser brutto investeringsutgifter per hovedområde i perioden 2018 til 2021
*) Figuren viser kun mindre oppgradering- og formuesbevaringsprosjekter. I tillegg kommer større prosjekter hvor oppgradering og formuesbevaring er en del av den totale kostnadsrammen for prosjektet (f.eks. en gammel skole rives og ny bygges med større kapasitet).
Investeringsaktiviteten er høy, og en større del av driftsrammen vil gå med til å betale renter og avdrag. Figuren under viser nedgang i slutten av perioden. Investeringsaktiviteten i 2020 og 2021 er lavere sammenlignet med de to foregående årene, men ligger fortsatt langt over gjennomsnittet de siste fem årene. Grunnet uforutsette forsinkelser er det ikke usannsynlig at veksten vil bli jevnere, og investeringsaktiviteten ventes å stige noe igjen i årene etter handlingsprogramperioden.
Figuren viser netto investeringer i prosent av samlede driftsinntekter i perioden 2012–2021.
Om ikke gjelden skal stige for mye, vil en større andel av driften måtte gå med til å finansiere investeringene enn hva som har vært nødvendig de ti siste årene. I tillegg foreslår Rådmannen å bruke opp mot 300 millioner kroner av investeringsfondet for å dempe trykket på driften i en periode med høye investeringer. Dette er i tråd med foreslåtte løsninger for bærekraftig økonomi i LDIP, men vil resultere i en svekkelse av kommunens reserver. Dispensasjonen som ble gitt i forhold til at utbyggerne på Fornebu fortsatt kan gi bidrag til sosial infrastruktur, vil være med på å bedre kommuneøkonomien i en svært krevende periode, men bidraget vil først komme etter at sosial infrastruktur er bygget ut.
Prioritering av utbyggingsområdene
Siden kommunen i stor grad får dekket økte driftskostnader knyttet til økningen i antall innbyggere, er det kostnadene til investeringene for å tilrettelegge for boligbygging som er utfordringen. Det er altså ikke antall boliger, men åpningen av nye boligfelt med tilhørende behov for å etablere sosial infrastruktur som må styres for å begrense innvirkningene på kommunens drift. I et kommunaløkonomisk perspektiv er det derfor gunstig med en klar tidsmessig (sekvensiell) prioritering av de største utbyggingsområdene. Da unngås parallelle investeringer, og det begrenser risikoen for at nye kommunale bygg ikke blir fullt ut tatt i bruk, med påfølgende kostbar drift (høye enhetskostnader). De investeringer som gjøres, bør derfor utnyttes maksimalt, ved at områdene bygges ut med boliger så raskt som mulig før nye områder åpnes for utbygging. Nye innbyggere vil på den måten være med på å finansiere det etablerte tilbudet.
En bærekraftig kommuneøkonomi innebærer at investeringer og boligutbygging bør prioriteres der:
- kommunen i størst mulig grad kan benytte eksisterende teknisk og sosial infrastruktur
- kommunen kan få ekstern finansiering
- investeringer legger til rette for mange prosjekter slik at risikoen er lavest mulig om boligmarkedet i en periode skulle få en markant nedgang
- det er etablerte eller planlagte kollektivknutepunkter
2.4.3 Finansiering
Investeringene finansieres ved egenkapital, tilskudd og lån. Figuren under viser finansieringssammensetningen av de samlede investeringer i handlingsprogramperioden, det vil si både rentable (selvfinansierende) og ikke rentable investeringer.
Egenkapital består av:
- bidrag fra driften, inklusive avkastning fra forvaltningsfondet
- bruk av tidligere oppsparte midler (ubundne investeringsfond og disposisjonsfond)
- MVA-kompensasjon investeringer • salgsinntekter (fremkommer i hovedoversikten)
Målet det styres etter og som er i henhold til vedtatte økonomiske nøkkeltall og handlingsregler, er 50 prosent egenkapitalfinansiering av de ikke-rentable investeringene. Dette for bedre å kunne styre og begrense gjeldsveksten. I dette handlingsprogrammet er, som omtalt tidligere, en større andel av egenkapitalfinansieringen bruk av oppsparte fondsmidler.
Tilskuddene gjelder i hovedsak bo- og behandlingssentre, idrettsformål, boliger og fremskyndingsbidrag fra utbyggerne på Fornebu. I handlingsprogramperioden er det anslått at kommunen skal motta over 1 mrd. i tilskudd fra andre. Av dette utgjør 0,8 mrd. tilskudd fra Husbanken og 0,2 mrd. fremskyndingsbidrag.
Bærum får for øvrig kompensasjon for investeringskostnader ved grunnskolereformen (seksårs- reformen), kompensasjonstilskudd for omsorgsboliger og sykehjemsplasser, rentekompensasjon for kirkebygg, og rentekompensasjon for skole- og svømmeanlegg (gammel og ny ordning). Tilskuddene utbetales fra Husbanken og kommer i tillegg til tilskuddene kommentert ovenfor. Disse tilskuddene føres imidlertid ikke under investeringer, men i driften. Årlige tilskudd i handlingsprogramperioden anslås til om lag 20 millioner kroner.
Lån deles inn i:
- ordinære lån til kommunens rentable og ikke-rentable investeringer
- lån til videre utlån, såkalte formidlingslån
Det vises til kapittel 8 Investeringer for detaljer innen det enkelte tjenesteområde.
2.5 Balanse
2.5.1 Gjeld
2.5.2 Fond
Kommunens samlede fondsbeholdning utgjorde 4 590 millioner kroner per 31.12.2016, hvorav forvaltningsfondet utgjorde 2 358 mill.
Forvaltningsfondet er kommunens langsiktige finansielle midler. Midlene forvaltes i henhold til en langsiktig strategi vedtatt av kommunestyret, og disponeres i henhold til vedtatte prinsipper for bruk. Det vises til behandling av finansreglementet i kommunestyret i sakene 066/09, 048/12, 063/14 og 006/16 (27.1.2016).
Forvaltningsfondets midler består av en grunnkapital som kun kan brukes til investeringer, og en bufferkapital som kan benyttes til drift og dekning av finansielle tap. Ved utgangen av 2016 var bufferkapitalen i fondet 830 mill. Forvaltningsfondet utgjorde ved årsskiftet 51 prosent av kommunens samlede fondsbeholdning.
Ved utgangen av juli 2017 var markedsverdien 2 492 mill. Per juli lå avkastningen over budsjett, men resultatet for året er usikkert, da finansmarkedene kan endre seg raskt.
Budsjettet bygger på en samlet årlig avkastning etter kostnader på 3,6 prosent (88 mill.), og en inngangsverdi på 2 406 mill. i 2018. Avkastningsprosenten fra forrige handlingsprogram er derved videreført.
Avkastningen justert for forventet inflasjon er antatt å være på 1,6 prosent årlig (40 mill.), og benyttes i finansiering av investeringsbudsjett for de enkelte år. Denne handlingsregelen er fulgt siden oppstart av fondet i 2001. Forvaltningsfondet har som langsiktig mål å opprettholde realverdien av fondet. Resultatene svinger fra år til år. Ved utgangen av 2016 var verdien av fondet 14 mill. under målet om uendret realverdi.
Det vises for øvrig til nøkkeltallsvedlegget bak i dokumentet for ytterligere informasjon og nøkkeltall, inkludert budsjett-tabell for forvaltningsfondet.
2.6 Sunn økonomi – overordnet analyse
Bærum har en sunn økonomi og et moderat gjeldsnivå sammenlignet med andre kommuner. Økonomien vil imidlertid bli utfordret fremover gjennom økt investeringsaktivitet som følge av forventet befolkningsvekst, et økt antall eldre og mulige strammere nasjonaløkonomiske rammer. I tillegg vil nasjonale føringer knyttet til rettighetsfesting eller normtall for tjenestene kunne påvirke kommunens handlingsrom.
Tabellen viser kommunes vedtatte nøkkeltall (måltall) for sunn økonomi og forventet utvikling i handlingsprogramperioden.
Nøkkeltallene for sunn økonomi skal indikere hvorvidt kommunens samlede økonomi på lang sikt utvikler seg i riktig retning, og sier noe om kommunens handlefrihet i kommende år. Oppnåelse av målkravene gir rom for nødvendige investeringer fremover og gjør kommunen robust i forhold til fremtidige økonomiske svingninger.
Vedtatte nøkkeltall er anbefalte måltall over tid i lys av kommunens økonomiske situasjon. Målene for nøkkeltallene for sunn økonomi er i Rådmannens forslag til handlingsprogram oppfylt i hele handlingsprogramperioden.
Selv om det ikke foreligger direkte vedtatte måltall for gjeld og gjeldsutviklingen, er dette et område som Rådmannen følger nøye.
2.6.1 Utviklingen i de viktigste nøkkeltallene
2.6.1.1 Resultatgrad (netto driftsresultat av sum driftsinntekter)
Resultatgrad og kravet til resultatgrad bestemmes hovedsakelig av hvor stor del av investeringene som må finansieres fra driften for å oppnå ønsket egenkapitalfinansieringsgrad. Ved fallende egenkapitalkrav reduseres kravet til resultatgrad, og belastningen på driften vil på kort sikt bli lavere. Effekten på lang sikt er høyere lånegjeld og høyere rente- og avdragsutgifter. Det kan være fornuftig å redusere egenkapitalkravet i enkelte år med høye investeringsbehov og/eller bruke av investeringsfond for å unngå uforholdsmessig høy belastning på driften.
Figuren viser årlig resultatgrad i perioden 2012 til 2021.
De fem siste årene har gjennomsnittlig resultatgrad vært 5,1 prosent.
Bærum kommunes økonomi er i endring, på grunn både av befolkningsvekst, høyere investeringsnivå og demografisk utvikling. Resultatgraden i dette handlingsprogrammet ligger derfor på et relativt høyt nivå for å oppnå ønsket egenkapitalfinansiering av investeringene og tilrettelegge for langsiktig bærekraft.
2.6.1.2 Bufferfond
Bufferfondet er kommunens salderings- og reservefond. Målet er at fondet skal være på 100 mill. i slutten av handlingsprogramperioden, og fondet er godt over målet i hele perioden.
2.6.1.3 Egenkapitalfinansiering (ikke-rentable investeringer)
Figuren viser egenkapitalfinansieringen for de ikke-rentable investeringene i perioden 2012 til 2021.
Figuren på forrige side viser at måltallet for egenkapitalfinansiering av de ikke-rentable investeringene først har blitt innfridd de to siste årene. Investeringsaktiviteten i handlingsprogramperioden er høy, men målet om 50 prosent egenkapitalfinansiering er oppnådd i hele perioden. Dette fremkommer av resultatgraden i perioden, som i snitt ligger på 4,7 prosent. I tillegg er det i dette handlingsprogrammet hentet betydelige midler fra investeringsfond.
2.6.1.4 Gjeld og gjeldsgrad
Netto lånegjeld1 som andel av driftsinntektene (gjeldsgraden) nådde en midlertidig topp i 2012. De siste fire årene har andelen falt noe, men fremover ventes gjeldsgraden å øke igjen.
Hovedårsaken er at det i handlingsprogramperioden er lagt opp til betydelige investeringer. Til tross for en egenkapitalfinansiering på 50 prosent for de ikke-rentable investeringene, vil gjeldsgraden stige i Rådmannens forslag til handlingsprogram. Gjeldsgraden ventes å nå 89 prosent i 2021.
Gjeldsgraden er et uttrykk for størrelsen på den samlede gjelden, målt i forhold til hvor stor andel den utgjør av kommunens årlige inntekter. En økende gjeldsgrad vil si at gjelden stiger mer enn summen av driftsinntekter.
Figurene viser utviklingen i gjeldsgraden og gjeld per innbygger i perioden 2012 til 2021.
Bærum kommune lå lavere enn Asker, gjennomsnittet av ASSS-kommunene og landets kommuner som helhet når det gjelder netto lånegjeld i 2016. Det gjelder både målt per innbygger og i forhold til inntektene (gjeldsgrad). Figurene viser at kommunens lånegjeld øker i løpet av handlingsprogramperioden, og posisjonen ventes å endres i forhold til andre kommuner.
Riksrevisjonen definerer nivået for høy lånegjeld til 75 prosent av inntektene. Gjeld mellom 65 og 75 prosent defineres som moderat. KS mener at et nivå over 100 prosent må unngås av hensyn til risikoeksponeringen.
1) Netto lånegjeld er langsiktig gjeld (eksklusiv pensjonsforpliktelser) fratrukket totale utlån og ubrukte lånemidler.